Vor einem Jahr haben Journalisten zum ersten Mal die sogenannten Panama Papiere [1] veröffentlicht. Die Namen von über 200.000 Unternehmen und Privatpersonen, die über eine Anwaltsfirma in Panama Steuern vermeiden und Geld waschen wollten, wurden damit bekannt. Mit der 5. Geldwäscherichtlinie zieht die Europäische Union daraus Konsequenzen: Wirtschaftliche Eigentümer juristischer Personen müssen in einem Register benannt werden. Aber auch das anonyme Online-Bezahlen wird weitgehend abgeschafft.
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Sicherheitsbehörden können auf vielerlei Datenspuren zugreifen, die Bürger in ihrem Alltag hinterlassen: Die Auswertung von Flugpassagierdaten gibt Auskunft, wer wann wo hingereist ist. Aus der Abfrage und Auswertung von Funkzellen ergibt sich, wann und in welchem Gebiet Handys eingeschaltet waren. Und die (Vorrats-)Datenspeicherung von Internet- und Kommunikationsdaten verrät, wer, wann mit wem kommuniziert hat.
All diese Daten kommen aber nicht an den Informationswert des Geldflusses heran. Denn eine Geldbewegung weist immer auf eine bestimmte Leistung hin, die von einer Partei erbracht wurde und von der anderen bezahlt wird. Für Staatsanwälte ist die Spur des Geldes deshalb oftmals die wertvollste Spur. Ausgerechnet hier erlahmte der Arm des Gesetzes in der Vergangenheit oftmals. Eine Studie im Auftrag des Bundesfinanzministeriums aus dem vergangenen Jahr schätzte das gesamte Geldwäschevolumen des Finanz- und Nicht-Finanzsektors Deutschlands auf über 100 Milliarden Euro [2]; das sind mehr als 30% des Bundeshaushalts für das laufende Jahr. Doch die Bekämpfung der Geldwäsche geht nur langsam voran, was nicht zuletzt der Skandal um die Panama Papiere zeigte.
Gleichwohl war dieser letzte Skandal Anlass für die Europäische Union, eine 5. Fassung der Geldwäscherichtlinie zu erarbeiten [3], die jetzt in die abschließenden Verhandlungen zwischen Rat, Parlament und Kommission geht. Die neue Fassung konkretisiert einige offenen Fragen der 4. Richtlinie und versucht Online-Bezahldienste in den Griff zu bekommen. Umgesetzt werden wird sie wohl in rund zwei Jahren. Parallel wird in Deutschland die Umsetzung der 4. Geldwäscherichtlinie in deutsches Recht diskutiert, die im Bundestag im März die erste Lesung hinter sich gebracht hat. [4]
Die Erfassung des digitalen Geldes
Die 5. Geldwäscherichtlinie erlaubt kaum noch anonyme digitale Bezahlmöglichkeiten. Denn dank automatisierter Bezahlmechanismen könnten Kriminelle auch mit kleinen Beträgen erfolgreich Geldwäsche betreiben. Nutzer von Online-Bezahlverfahren müssen sich daher erstmals mit einem anerkannten Verfahren identifizieren, damit ihre Namen gegen EU-Sanktionslisten abgeglichen werden können. Dies gilt auch für Plattformen, auf denen virtuelle Währungen, wie etwa Bitcoins, umgetauscht werden können. Nutzer müssen sich daher in absehbarer Zeit wohl gegenüber diesen Plattformen identifizieren, wofür diese geeignete Verfahren aufsetzen müssen.
Überdies wird die anonyme Ausgabe von E-Geld-Produkten zur Verwendung von Online-Zahlungen verboten, was Prepaid-Kreditkarten und die so genannten ‚E-Wallets‚ betrifft. Beliebt sind diese Bezahlformen beispielsweise, um online auf schnelle Weise Geldtransfers vorzunehmen oder um online Spenden einzunehmen. Meist kommen die Beträge nämlich binnen weniger Minuten oder Stunden beim Empfänger an. Paypal und Amazon Payments gehören zu den bekanntesten Anbietern. Deren E-Wallets können als Ergänzung zum Girokonto genutzt werden; Paypal bietet seinen Kunden überdies ein Streitschlichtungssystem. Beliebt sind E-Wallets auch im Bereich der Währungsspekulation (Forex) und der Sportwetten. Auch dürfen E-Geld-Zahlungen nur noch dann abgewickelt werden, wenn das E-Geld in einem Land mit vergleichbarer Geldwäscheprävention ausgegeben wurde. In Folge könnten Zahlungskarten aus bestimmten Ländern in der EU nicht mehr akzeptiert werden.
Bereits seit der 4. Geldwäscherichtlinie legt die EU-Kommission die so genannten Hochrisiko-Länder in einer delegierten Verordnung [a] fest. Die Vorbereitungen dazu laufen bereits: Die Kommission verschickte Briefe an 92 mutmaßliche Steueroasen, darunter auch die USA und die Schweiz. Sie will bis Ende 2017 „im Dialog“ feststellen, ob die Länder gegen die Prinzipien eines transparenten und fairen Steuerwettbewerbs verstoßen. Die Mindestanforderungen für die Sorgfaltspflichten, welche im Umgang mit diesen Ländern seitens der Geschäftspartner einzuhalten sind, werden mit der 5. Geldwäscherichtlinie festgelegt. So müssen die Betreiber beispielsweise die Herkunft der Gelder und die Gründe für die geplante Transaktion kennen.
Ausnahme bis zu 150 Euro
Die Richtlinie sieht aufgrund der Intervention des Europäischen Parlaments allerdings in Artikel 12 eine Öffnungsklausel für die Mitgliedstaaten vor. Sie dürfen beispielsweise anonymen Prepaid-Karten-Ausgebern monatlich eine Transaktion von höchstens 150 Euro erlauben oder eine Bargeldauszahlung von maximal 50 Euro, sofern ein „geringes Risiko“ vorliegt. Ein solches ‚geringes Risiko liegt beispielsweise dann vor, wenn Geschenk- oder Gutschein-Karten von iTunes oder Amazon für terroristische Zwecke oder Geldwäscheaktivitäten verwendet werden.
Voraussetzung ist, dass das Bezahlinstrument nicht wieder aufladbar ist und nicht auf anonymem, elektronischem Geld basiert. Zudem dürfen auf dem Bezahlmedium maximal 150 Euro gespeichert werden und es darf ausschließlich für Waren und Dienstleistungen eingesetzt werden. Überdies muss der Aussteller sicherstellen, dass die Transaktionen oder die Geschäftsbeziehung nachvollziehbar bleiben, um ungewöhnliche oder verdächtige Transaktionen entdecken zu können. Das bedeutet, dass der Aussteller ein entsprechendes Überwachungs- und Kontrollinstrumentarium aufbauen muss, um einen Überblick über die getätigten Transaktionen behalten zu können.
Was Datenschützer dazu sagen
Einwände von Datenschützer fanden kaum Gehör. Frank Spaeing, Vorsitzender der Deutschen Vereinigung für Datenschutz, kritisierte „die Ausleuchtung weiterer Aspekte unseres Alltagslebens“ und sein Stellvertreter Werner Hülsmann sah darin eine grundrechtswidrige „verdachtslose Totalüberwachung“, die vor dem Europäischen Gerichtshof scheitern werde. [5] Der ehemalige Bundesdatenschutzbeauftragte Peter Schaar erkannte in dem Wegfall anonymer Online-Bezahlmöglichkeiten, sowie diverser Speicher- und Zugriffsregelungen eine „anlass- und schwellenlose Identifikations- und Speicherungsverpflichtung“ und einen Konflikt mit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs zur Vorratsdatenspeicherung. [6]
Thilo Weichert vom Netzwerk Datenschutzexpertise warnte, dass eine Einschränkung nur möglich sei, „wenn hierfür eine normenklare und verhältnismäßige Regelung besteht, die Vorkehrungen zum Schutz der Grundrechte enthält“. [7] Von den Datenschutz-Aufsichtsbehörden war keine Kritik zu vernehmen.
Thilo Weichert: „Die Menschen haben einen generellen Anspruch auf Anonymität finanzieller Transaktionen“ (Bild: Initiative D21. Lizenz: CC BY-ND 2.0)
Zugriff und Austausch von Bank- und Zahlungskontodaten
Der Zugriff auf Bankdaten ist in Deutschland bereits seit 2002 möglich.
Kontenbestandsdaten
Dazu haben die Geldinstitute bestimmte Kontenbestandsdaten separat zu speichern und für ein automatisiertes Abrufverfahren durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und das Bundeszentralmt für Steuern zum Abruf bereit zu halten. Zu den Bestandsdaten gehören die Kontonummer, Name und Geburtsdatum der Kontoinhaber und Verfügungsberechtigten, Sowie der Tag der Einrichtung und Schließung des Kontos. Abrufberechtigt ist die BaFin im Rahmen ihrer Aufsichtsausgaben. Sie erteilt über diese Daten auf Ersuchen Auskunft gegenüber Finanzbehörden, Polizeibehörden, Staatsanwaltschaften und Zollbehörden. Die Finanzämter können entsprechende Anfragen auch über das Bundeszentralamt für Steuern tätigen. Dieser Weg der Kontenbestandsdatenauskunft steht seit 2013 auch den Gerichtsvollziehern offen, sowie den Sozialleistungsträgern und den Bafög-Stellen. Was ursprünglich im Kampf gegen den Terror und wenig später gegen die Steuerhinterziehung erlaubt wurde, wurde rasch auf weitere Bereiche ausgeweitet.
Finanztransaktionsdaten
Inzwischen müssen alle europäischen Finanzdienstleister, die bei ihnen gespeicherten Transaktionsdaten einer Finanzkontrollbehörde bereitstellen können. Die Daten, das sieht bereits die bestehende Regelung vor, müssen fünf Jahre lang gespeichert werden. Die Zuordnung der Kunden zu ihren Transaktionen und umgekehrt der Transaktionen zu den Nutzern soll über ein Register bzw. ein zentrales Datenabrufsystem zu Nutzerkonten möglich sein.
Financial Intelligence Units (FIUs)
Außerdem erhalten die zentralen Meldestellen, die so genannten ‚Financial Intelligence Units‘ (FIUs), weitere Befugnisse. Sie können leichter miteinander kooperieren und schneller auf Informationen über Inhaber von Bank- und Zahlungskonten über zentralisierte Register und elektronische Datenabrufsysteme zugreifen. Damit sollen alle nationalen Konten einer Person identifiziert werden können. Inzwischen haben sich 100 Staaten auf diesen neuen gemeinsamen Standard verpflichtet.
In Deutschland wird die bisher beim Bundeskriminalamt angesiedelte FIU derzeit fachlich und organisatorisch neu aufgestellt: Sie soll als ‚Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen‘ ab Juli 2017 unter dem Dach der Generalzolldirektion im Geschäftsbereich des Bundesfinanzministeriums angesiedelt werden. Das heißt, dass sie selbst nicht strafverfolgend tätig ist, jedoch Analyseergebnisse an die zuständigen Behörden übermitteln kann. Sie soll „durch zielgerichtete Informationssteuerung aufbereiteter Daten insbesondere zur Arbeitsentlastung der Strafverfolgungsbehörden beitragen“ – im Jahr 2015 wurden rund 30.000 zu analysierende Verdachtsmeldungen abgegeben. Hinzu kommt die Kooperation mit anderen inländischen Aufsichtsbehörden und ausländischen FIUs [8].
Transparenzregister soll mehr Klarheit bringen über wirtschaftliche Eigentümer
Schließlich gibt es als Konsequenz aus den Panama Papieren in der 5. Geldwäscherichtlinie neue Regeln für ein elektronisches Transparenzregister über die Eigentumsverhältnisse von Firmen oder Treuhandfonds. Mit dem Register sollen die rechtlichen, wie auch wirtschaftlichen Eigentümer von juristischen Personen erfasst werden. Die Einrichtung des Registers sah schon die 4. Geldwäscherichtlinie vor. Demnach müssen gesetzliche Vertreter, Trustees und Treuhänder Angaben zu den wirtschaftlich Berechtigten gegenüber dem Transparenzregister mitteilen. Wirtschaftlich Berechtigte sind natürliche Personen, die mehr als 25 Prozent der Kapitalanteile halten oder mehr als 25 Prozent der Stimmrechte kontrollieren. Börsennotierte Gesellschaften sind ausgenommen, da sie bereits Offenlegungspflichten unterliegen. Das Bundesjustizministerium erwägt begleitend auch Anpassungen an den Regelungen zur Gesellschafterliste der GmbHs vorzunehmen. So könnten diese dahingehend ergänzt werden, dass der Prozentsatz des Anteils jedes Gesellschafters zu ergänzen ist.
Finanzminister Wolfgang Schäuble sträubt sich derzeit in der nationalen Umsetzung dieser Richtlinie dagegen, dieses Register vollkommen offen zu gestalten – nur „Personen mit berechtigtem Interesse“ sollen Zugriff darauf erhalten. Die Linke fordert, dass das Transparenzregister uneingeschränkt jedermann zugänglich sein soll [4].
Die 5. Geldwäscherichtlinie stellt nun klar, was registriert wird, wo die Registrierung erfolgen muss, wer Zugang zu den Informationen erhält und wie die nationalen Register miteinander vernetzt werden sollen. Alles soll transparent werden. Allerdings müssen im Rat in Steuerfragen die Beschlüsse einstimmig gefasst werden. Blockiert Schäuble weiterhin, so wird auch dieser zweite Anlauf zu einem offenen Transparenzregister scheitern.
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Sven Giegold: „Keine ernsthaften Lehren aus dem Skandal gezogen“. (Bild: Metropolico.org, Lizenz CC BY-SA 2.0)
Der Europaabgeordnete Sven Giegold von den Grünen, der sich seit Jahren für mehr Transparenz im Finanzsektor einsetzt, sagt:„Die Europäische Kommission hat erste Schritte in die richtige Richtung getan mit ihren Vorschlägen zur Veröffentlichung der wirtschaftlich Berechtigten von Unternehmen.“ Er moniert aber auch, dass die Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten sich weigern, für bessere Kontrolle und mehr Transparenz bei der Besteuerung, wie auch bei den wirtschaftlich Berechtigten zu sorgen. Giegold: „Sie haben keine ernsthaften Lehren aus dem Skandal gezogen. Es ist unverantwortlich, dass auch die deutsche Bundesregierung die länderbezogene Steuertransparenz von Großunternehmen ablehnt und wir brauchen dringend eine Schwarze Liste von Steueroasen in der Europäischen Union.“
Der Panama-Untersuchungsausschuss im Europäischen Parlament wurde bis Ende des Jahres verlängert und wird seinen Abschlussbericht im November beschließen. Allerdings hat er laut Giegold „noch immer keine relevanten Dokumente vom Rat erhalten und auch die Kommission hat noch nicht alles geliefert“. Auch darf der Ausschuss nicht vorladen, sondern nur einladen. Bankenvertreter, die in den Panama Papieren auftauchen, erschienen deshalb bislang nicht auf die Einladung. „Die Liste der Absagen ist lang“, stellten die Rechercheure der Süddeutschen Zeitung fest. Sie kommen nach einem Jahr intensiver Berichterstattung zu dem Schluss: „In den meisten Ländern hat die Justiz bisher konsequenter gehandelt als die Politik.“ [9]
Fußnote
[a] Mit der „delegierten Verordnung“ erhält die EU-Kommission die Möglichkeit, ein Gesetz in bestimmten Bereichen zu ändern.Quellen
[1] Panama Papers, Süddeutsche Zeitunghttp://panamapapers.sueddeutsche.de/
[2] Nächste Schritte für ein faires internationales Steuersystem und ein effektiveres Vorgehen gegen Geldwäsche, 21.04.2016, Bundesministerium der Finanzen
http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Monatsberichte/2016/04/Inhalte/Kapitel-3-Analysen/3-1-Steuerbetrug-trickreiche-Steuervermeidung-Geldwaesche-bekaempfen.html
[3] Entwurf der 5. Geldwäscherichtlinie seitens der EU-Kommission
http://ec.europa.eu/justice/criminal/document/files/aml-directive_en.pdf
[4] EU-Geldwäsche¬richtlinie und Briefkasten¬firmen, 23.03.2017, Thema im Bundestag
https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2017/kw12-de-eu-geldwaescherichtlinie/496760
[5] DVD: Kein gläserner Zahlungsverkehr zwecks Terrorismusbekämpfung, 11.01.2017, Presseerklärung der DVD Bonn
https://www.datenschutzverein.de/wp-content/uploads/2017/01/Kein_glaeserner_Zahlungsverkehr_zwecks_Terrorismusbekaempfung.pdf
[6] Kurzgutachten zum Vorschlag der Europäischen Kommission für die Überarbeitung der Vierten EU-Geldwäscherichtlinie (RL 2015/849) aus datenschutzrechtlicher Sicht, 05. 09. 2016, Peter Schaar
http://www.prepaidverband.de/wp-content/uploads/2016/09/Gutachten_Schaar_GW-RL.pdf
[7] Das Recht auf Anonymität finanzieller Transaktionen zugleich Stellungnahme zu den Vorschlägen der EU-Kommission und des Rats der EU für eine 5. Geldwäscherichtlinie, 27.12.2016, Netzwerk Datenschutzexpertise
http://www.netzwerk-datenschutzexpertise.de/sites/default/files/gut_2016_5gwrl271216.pdf
[8] Eckpunktepapier: Übernahme und Neuausrichtung der Financial Intelligence Unit (FIU) durch die Generalzolldirektion, April 2017, Generalzolldirektion
http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Zoll/2017-04-04-zoll-pk-anlage1.pdf?__blob=publicationFile&v=1
[9] In die Grauzone fällt jetzt Licht, 04.04.2017, Süddeutsche Zeitung
http://www.sueddeutsche.de/politik/panama-papers-in-die-grauzone-faellt-jetzt-licht-1.3449126
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